Por Maria Luiza de Brito Farias e Lucas Seara

OConselho Nacional do Ministério Público (CNMP) adotou a Resolução nº 300/2024, que disciplina a atuação do Ministério Público no velamento das Fundações de direito privado¹. Aqui estamos tratando da atuação dos órgãos dos Ministérios Públicos estaduais, dedicados ao acompanhamento das fundações privadas.

A Resolução foi elaborada de maneira colaborativa entre os Ministérios Públicos dos vários Estados e as associações de classe². O objetivo é consolidar um entendimento sobre o real alcance da atribuição do Ministério Público, descrita no art. 66 do Código Civil:

Art. 66. Velará pelas fundações o Ministério Público do Estado onde situadas.

Em outras palavras: o que significa o poder de velamento do Ministério Público sobre as fundações privadas? Até onde vai tal atribuição?

O cenário atual é que cada MP interpreta o dispositivo da sua própria maneira, num quadro de heterogeneidade. Há relatos de MP estadual que se arvorou a legislar, emitindo normativa (e manual) sobre prestação de contas e execução de projetos de parcerias, dentre outros procedimentos; estes são inclusive impostos à administração pública local e enquadram compulsoriamente até mesmo as associações!

O CNMP considerou a relevância, a complexidade e a responsabilidade decorrentes da atribuição do MP em matéria de velamento das Fundações de direito privado. Reconhece que tal atribuição tem caráter administrativo, que exige uma “unidade na atuação”, a ser alcançada pela adoção de normas regulamentares que orientem o conteúdo e assegurem uniformidade ao seu exercício.

Foi considerada ainda a necessidade de uniformização do “sistema de velamento fundacional em território nacional”, para garantia de previsibilidade e segurança às Fundações de direito privado.

Segundo o art. 4º da Resolução, no velamento junto as fundações o Ministério Público observará:

(i) analisar minutas de escrituras de instituição de fundações, especificamente quanto ao atendimento de requisitos legais e à verificação acerca da suficiência dos bens destinados ao fim pretendido, bem como, após aprovação, fiscalizar o seu registro;

(ii) decidir pela aprovação ou rejeição do estatuto das Fundações e suas alterações, bem como promover, judicial ou extrajudicialmente, as adequações pertinentes, quando necessárias;

(iii) elaborar os estatutos das fundações, quando o instituidor ou o responsável pelo encargo não o fizer;

(iv) acompanhar o funcionamento das fundações quanto à adequação da atividade respectiva de cada instituição com os fins pretendidos quando da sua instituição, bem como quanto à legalidade e à pertinência dos atos de seus administradores, considerando as disposições legais e regulamentares;

(v) estabelecer critérios e definir o roteiro para as prestações de contas das Fundações;

(vi) exigir prestações de contas por meio dos seus dirigentes, requerendo-as judicialmente, quando necessário;

(vii) examinar as prestações de contas, aprovando-as, aprovando-as com ressalvas, rejeitando-as ou considerando-as iliquidáveis;

(viii) acompanhar a aplicação e a utilização dos bens e dos recursos destinados às fundações;

(ix) requisitar documentos que se mostrem necessários ao exercício da função de velamento, incluindo-se a análise das prestações de contas;

(x) inspecionar as fundações, quando se mostrar pertinente ou necessário;

(xi) intervir nos processos judiciais aderentes à matéria fundacional, nos termos do art. 178 do Código de Processo Civil;

(xii) requerer, em juízo ou fora dele, a intervenção na administração, a remoção e a responsabilização de dirigentes de Fundações, nos casos de gestão irregular, inclusive mediante violação legal ou estatutária, malversação ou qualquer outro ato lesivo aos interesses fundacionais;

(xiii) promover a anulação dos atos praticados no âmbito das fundações que não observarem as normas estatutárias, regulamentares e as disposições legais;

(xiv) representar ao juízo competente em caso de prática de ato cartorário de interesse de fundações com dispensa indevida da anuência prévia do MP;

(xv) postular judicialmente qualquer provimento em favor das fundações, na condição de substituto processual, quando estiver demonstrada a impossibilidade de contratação de assistência jurídica pela entidade sem acarretar prejuízo ao exercício de suas finalidades estatutárias, ou na hipótese de conflito de interesses verificado entre os dirigentes em exercício e os objetivos estatutários da entidade;

(xvi) promover, na forma da lei, a cassação da declaração de utilidade pública de fundações;

(xvii) fornecer, quando pertinente, atestado de regular funcionamento da fundação;

(xviii) promover, administrativa ou judicialmente, o provimento dos cargos vagos na estrutura organizacional da fundação, respeitada, no primeiro caso, a autonomia gerencial da entidade;

(xix) examinar requerimento de extinção administrativa e, em caso de aprovação, acompanhar o procedimento de liquidação;

(xx) postular judicialmente extinção, se verificadas as hipóteses do art. 69 do Código Civil;

(xxi) requisitar o encaminhamento, para análise, das atas de reuniões dos órgãos fundacionais e a averbação cartorária daquelas que produzirem efeitos perante terceiros;

(xxii) expedir recomendações visando ao saneamento de impropriedades ou aprimoramento dos serviços, fixando prazo razoável para a adoção das providências cabíveis;

(xxiii) expedir resoluções autorizativas ou denegatórias dos requerimentos que lhe forem dirigidos, devidamente fundamentadas;

(xxiv) instaurar procedimentos investigatórios para apurar indícios de irregularidades;

(xxv) adotar medidas judiciais e extrajudiciais com vistas a assegurar a legalidade, impessoalidade, moralidade, transparência, economicidade, razoabilidade e eficiência na gestão das fundações;

(xxvi) declarar-se impedido de exercer as funções de velamento quando seu cônjuge ou companheiro, ou qualquer parente, consanguíneo ou afim, em linha reta ou colateral, até o terceiro grau, inclusive, integrar os órgãos de administração, deliberação ou controle interno da fundação;

(xxvii) atuar resolutivamente para prevenir ou solucionar, de modo efetivo, conflitos, problemas ou controvérsias que envolvam a concretização das finalidades sociais da fundação, inclusive mediante a utilização de instrumentos de autocomposição e para o fim de dirimir dúvidas de velamento, vedada a consultoria jurídica.

A resolução trata dos requisitos obrigatórios dos documentos de instituição das fundações, a escritura pública ou o testamento: denominação e município sede da entidade; nome e qualificação do instituidor; fim lícito, possível e não econômico a que se destina; prazo de duração da fundação; dotação especial de bens livres e suficientes para o cumprimento das atividades propostas; estatuto ou designação de pessoa que o elabore; estrutura organizacional e condições de reforma do estatuto; composição inicial dos órgãos fundacionais³.

Para aferição da suficiência da dotação patrimonial, o MP se baseará no estudo de viabilidade apresentado pelo instituidor (art. 9º). Tal estudo deve ser elaborado por profissional habilitado e explicitar a sustentabilidade econômico financeira da fundação, contendo:

(i) descrição pormenorizada das finalidades e das atividades a serem desenvolvidas para efetivá-las, com cronograma de implementação, a realizar-se nos primeiros 24 meses;

(ii) especificação e avaliação da dotação patrimonial inicial;

(iii) indicação da estrutura material e humana mínima e da fonte de renda, avaliação dos bens integrantes da dotação inicial, estimativa do montante necessário para o custeio mensal da entidade e descrição das ações estratégicas tendentes a assegurar sua sustentabilidade;

(iv) outros esclarecimentos reputados relevantes pelo instituidor.

A Resolução define a natureza não econômica das fundações, como “não voltado à distribuição de lucros, ou à participação nos resultados”. Neste contexto, é permitido à fundação alienar ou adquirir bens ou prestar serviços remunerados a fim de obter superávit econômico, desde que destinado ao cumprimento de suas finalidades estatutárias. Serão adotadas medidas de controle e integridade obrigatoriamente.

No caso de fundação instituída por testamento será observado, no que for cabível, as mesmas disposições daquelas com instituição por ato inter vivos. Neste caso, o testador poderá solicitar exame preliminar do MP acerca das disposições testamentárias pertinentes.

De início, o MP examinará, a pedido do interessado, a minuta dos atos de instituição da fundação, o que será feito em procedimento específico. O requerimento ao MP deverá ser instruído com (art. 7 e 8):

(i) demonstração de suficiência da dotação inicial;

(ii) minuta da escritura pública de instituição;

(iii) minuta de estatuto;

(iv) se a instituidora for pessoa física, certidão de nascimento ou casamento expedida há 90 dias no máximo;

(v) em caso de instituidora pessoa jurídica, cópia do estatuto ou do contrato social, da ata de eleição de seus dirigentes e da ata de reunião em que foi aprovada a instituição da fundação.

Uma vez autuado o expediente, o MP tem prazo de 45 dias, prorrogável por igual período, para adotar uma das seguintes providências:

(i) determinar o cumprimento de outras diligências necessárias à formação de seu convencimento;

(ii) recomendar alterações nas disposições estatutárias ou a conformação da dotação inicial, a partir de dados extraídos do estudo de viabilidade;

(iii) deferir o pedido de instituição e expedir o respectivo ato autorizativo de lavratura de escritura pública;

(iv) indeferir o pedido de instituição, se verificar impedimento insuperável, dando ciência ao instituidor da faculdade prevista no art. 764 do Código de Processo Civil.

A Resolução trata do estatuto da fundação, indicando as disposições que devem constar dos documentos constitutivos:

(i) denominação e município sede da entidade;

(ii) nome e qualificação do instituidor;

(iii) prazo de duração da fundação;

(iv) a estrutura organizacional da entidade⁴, distribuição de competências, duração dos mandatos, forma de provimento dos cargos e condições para posse e exercício;

(v) normas básicas do regime financeiro-contábil e da fiscalização interna;

(vi) regras para sua alteração;

(vii) indicação do órgão com poder de representação;

(viii) se os dirigentes respondem, subsidiariamente, pelas obrigações da entidade;

(ix) as condições de extinção e o destino do patrimônio remanescente.

O Instituidor deverá elaborar o estatuto da entidade ou indicar quem o fará. Caso tal providência documental não seja tomada, caberá ao MP tal elaboração, submetendo-o à aprovação judicial. Da mesma forma, o MP será responsável pelo acompanhamento das eventuais alterações estatutárias⁵.

Por sua vez, o MP poderá emitir atestado de funcionamento de fundação, a pedido da parte interessada. O documento se restringe à existência jurídica da fundação, ao seu efetivo funcionamento, à composição de seus órgãos e ao encaminhamento da prestação de contas ao MP. Isto significa que o documento não alcança a regularidade gerencial⁶.

No tocante a alienação ou a oneração de bens imóveis de fundações, o MP deverá considerar a demonstração da necessidade ou da vantajosidade do negócio jurídico, devendo o produto da alienação ser preferencialmente aplicado na aquisição de outro bem. Exige-se autorização do MP ou a expedição de alvará judicial (art. 26).

O MP analisará as atas das reuniões dos órgãos fundacionais relativas a alterações estatutárias, alienação de bens, escolha de membros e extinção administrativa, com prazo de 30 dias. No caso de deliberação que não produza efeitos em relação a terceiros, não há obrigatoriedade de registro em cartório.

As fundações devem elaborar sua escrituração e demonstrativos contábeis de acordo com as Normas Brasileiras de Contabilidade (art 33). As demonstrações serão encaminhadas ao MP (exercício financeiro findo), respeitando-se as datas previstas na regulamentação local. Além da prestação de contas anual, poderá o MP requisitar prestações de contas referentes a negócios jurídicos ou períodos específicos.

As prestações de contas serão instruídas com os seguintes documentos:

(i) relatório circunstanciado de atividades;

(ii) atas e pareceres dos órgãos fiscalizadores internos da fundação, nos termos de seu estatuto;

(iii) demonstrações contábeis elaboradas de acordo com as Normas Brasileiras de Contabilidade aplicáveis às entidades sem fins lucrativos, emitidas pelo Conselho Federal de Contabilidade;

(iv) livros diário e razão;

(v) relatório de auditoria sobre as demonstrações contábeis do exercício, se realizada;

(vi) conciliações e extratos bancários referentes ao mês de encerramento do exercício financeiro;

(vii) Relação Anual de Informações Sociais (RAIS) e respectivo recibo de entrega, ou seu equivalente no Sistema Simplificado de Escrituração Digital das Obrigações Previdenciárias, Trabalhistas e Fiscais (eSocial); e

(viii) cópias dos negócios jurídicos celebrados com o Poder Público.

Realizada a análise, o MP adotará uma das seguintes providências:

(i) requisitar a retificação;

(ii) emitir atestado de aprovação de contas ou de aprovação, com ressalvas, de contas;

(iii) rejeitar as contas e proceder às medidas cabíveis em face das irregularidades apuradas;

(iv) considerar as contas iliquidáveis; ou

(v) requisitar o cumprimento de diligências complementares para sanar eventual falha ou inconsistência.

Destaque-se que as contas serão aprovadas, por decurso de prazo, se transcorrerem mais de 3 anos sem que haja causa suspensiva ou interruptiva do prazo, ressalvado dano imprescritível ao erário. Por sua vez, o atestado de aprovação de contas circunscreve-se ao aspecto contábil, não implicando reconhecimento da regularidade gerencial.

As hipóteses de extinção das fundações também são tratadas na Resolução: tornar-se ilícito o seu objeto ou inútil a sua finalidade; for nociva ou impossível a sua mantença; ou vencer o prazo de sua existência. A extinção pode se dar administrativa ou judicialmente.

Verificada a irreversibilidade do quadro que levou a extinção da fundação, o MP adotará as seguintes providências: expedir ato autorizativo da extinção; visar a ata de reunião em que foi deliberada a extinção; requisitar as providências para lavratura de escritura pública de extinção, averbando-a no Registro Civil de Pessoas Jurídicas; apurar responsabilidades, caso a extinção tenha sido motivada por ato ilícito dos dirigentes.

Vale destacar ainda as diretrizes elencadas pela Resolução para o exercício das atividades de velamento fundacional:

(i) presunção de boa-fé dos gestores das fundações;

(ii) uniformização de bancos de dados e informações;

(iii) transparência dos atos administrativos por meio da tecnologia da informação;

(iv) eliminação de exigências burocráticas superpostas;

(v) concentração dos atos decisórios;

(vi) previsibilidade dos atos decisórios e regulatórios;

(vii) amplo acesso à informação, ressalvadas as hipóteses constitucionais de sigilo e de proteção à intimidade; e

(viii) fomento à recuperação econômico-financeira das fundações.

Importante dizer que a Resolução delineou o âmbito de atuação dos Ministérios Públicos, indicando uma uniformização nacional, sem excluir as legislações específicas regionais.

A Resolução representa um avanço significativo na promoção da transparência e na efetividade da fiscalização das fundações, ao definir critérios claros e objetivos dos ritos procedimentais para o velamento do MP.

Que esta Resolução reforce as políticas sociais e participativas no País. Que sirva como ferramenta de fortalecimento do Ministério Público em sua função de defensor dos interesses sociais. Que seja um norte para maior segurança jurídica por parte das fundações em sua relação com a sociedade e com o próprio MP.

Que contribua para ampla concretização de parcerias, articulações e diálogos institucionais que fortaleçam os direitos de cidadania.

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Maria Luiza de Brito Farias - Advogada no Extremo Sul da Bahia e colaboradora do OSC LEGAL Instituto

Lucas Seara - Advogado e consultor. Mestre em Desenvolvimento e Gestão Social (Escola de Administração UFBA). Conselheiro do CONFOCO. Atualmente coordena o OSC LEGAL Instituto.

1. Resolução nº 300, de 24 de setembro de 2024 - Disciplina a atuação do Ministério Público no velamento das Fundações de direito privado. Disponível em: https://www.cnmp.mp.br/portal/images/noticias/2024/Outubro/ED._Extraordin%C3%A1ria._30.9.2024-2-13.pdf

2. Foi instituído um Grupo de Trabalho pelo CNMP, nos termos do art. 66 do Código Civil para elaboração de uma proposta. Mantiveram discussões dogmáticas e análises empíricas, construíram uma proposta de Resolução, que foi apresentada e discutida junto as instancias do CNMP.

3. Art. 5º A instituição de fundação de direito privado se formaliza mediante escritura pública ou testamento, com indicação de: I — denominação e município sede da entidade; II — nome e qualificação do instituidor; III — fim lícito, possível e não econômico a que se destina; IV — prazo de duração da fundação; V — dotação especial de bens livres e suficientes para o cumprimento das atividades propostas; VI — estatuto ou designação de pessoa que o elabore; VII — estrutura organizacional e condições de reforma do estatuto; VIII — composição inicial dos órgãos fundacionais.

4. Segundo o art. 15 da Resolução a estrutura organizacional das fundações compõe-se, minimamente, por unidades de administração, deliberação e controle interno, com autonomia no âmbito de suas competências. O exercício cumulativo das funções junto aos órgãos de administração e deliberação limita-se a 1/3 (um terço) do número de integrantes do primeiro, ressalvados os membros natos. Não poderão participar, simultaneamente, do mesmo órgão, cônjuge e parentes, consanguíneos ou afins, até o terceiro grau inclusive, estando essas pessoas impedidas de participar de deliberações de interesse uma das outras.

5. Segundo a Resolução, a reforma do estatuto fundacional não pode contrariar os fins estabelecidos pelo instituidor. Está condicionada à manifestação favorável de 2/3 dos órgãos de administração e deliberação. Somente se aperfeiçoará após aprovação do MP ou mediante suprimento judicial, com obrigatória averbação no Registro Civil de Pessoas Jurídicas. O MP conta com prazo de 45 dias para manifestação nos procedimentos de reforma estatutária. Aprovada a reforma estatutária, o MP requisitará certidão comprobatória do assentamento em cartório.

6. O requerimento de emissão de atestado de funcionamento será instruído com a relação dos títulos, certificados e qualificações atribuídos à entidade. O MP juntará cópias do estatuto, da ata da última eleição dos membros da estrutura organizacional, comprovante de inscrição no CNPJ, certidão quanto à apresentação de prestação de contas anual, e cópia de relatório da última visita/inspeção realizada na entidade. No prazo de 15 dias, o MP adotará uma das seguintes providências: determinar o cumprimento de outras diligências; emitir atestado de funcionamento; ou indeferir o pleito e proceder às medidas cabíveis em vista das irregularidades apuradas.