Por Lucas Seara e Ruan Santos

ALei nº 13.019/2014 estabelece o regime jurídico das parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil (OSC). A chamada Lei das Parcerias¹ trata das responsabilidades e atribuições das partes nesta relação, isto é, dos direitos e deveres das OSC e da administração pública. Estas obrigações e responsabilidades devem obrigatoriamente constar nos termos de fomento ou de colaboração, uma vez que são cláusulas essenciais para formalização das parcerias².

Aqui destacamos um destes deveres, inscrito no art. 42, XIX, ao qual as OSC devem prestar bastante atenção: “a responsabilidade exclusiva da organização da sociedade civil pelo gerenciamento administrativo e financeiro dos recursos recebidos, inclusive no que diz respeito às despesas de custeio, de investimento e de pessoal”.

Na sequência, a responsabilidade exclusiva da OSC é reforçada no art. 42, inciso XX da Lei³. Entretanto, este dispositivo apresenta outro elemento importante, já que afasta a aplicação de responsabilidade solidária ou subsidiária da administração pública nesta relação:

Art. 42. As parcerias serão formalizadas mediante a celebração de termo de colaboração, de termo de fomento ou de acordo de cooperação, conforme o caso, que terá como cláusulas essenciais:
XX — a responsabilidade exclusiva da organização da sociedade civil pelo pagamento dos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais relacionados à execução do objeto previsto no termo de colaboração ou de fomento, não implicando responsabilidade solidária ou subsidiária da administração pública a inadimplência da organização da sociedade civil em relação ao referido pagamento, os ônus incidentes sobre o objeto da parceria ou os danos decorrentes de restrição à sua execução.

Este entendimento é reforçado no Decreto nº 8.726/2016⁴, no sentido de reconhecer a responsabilidade exclusiva da OSC e afastar a responsabilidade solidária ou subsidiária da administração pública federal (art. 36):

“§ 1º A execução das despesas relacionadas à parceria observará, nos termos de que trata o art. 45 da Lei nº 13.019, de 2014:
II — a responsabilidade exclusiva da organização da sociedade civil pelo pagamento dos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais e das taxas de importação, de câmbio, aduaneiras e similares, relacionados à execução do objeto previsto no termo de fomento ou de colaboração, o que não implica responsabilidade solidária ou subsidiária da administração pública federal quanto à inadimplência da organização da sociedade civil em relação ao referido pagamento, aos ônus incidentes sobre o objeto da parceria ou aos danos decorrentes de restrição à sua execução.”

Portanto, a regra geral é da responsabilidade exclusiva da OSC pelos pagamentos de encargos trabalhistas, tributos e demais despesas para execução das parcerias. Não há responsabilidade solidária ou subsidiária da administração pública, a princípio.

Mas o que significa responsabilidade solidária ou subsidiária da administração pública?

Segundo o glossário disponibilizado no site do TRT 18ª Região⁵, considera-se o seguinte:

- Na responsabilidade solidária, todos os devedores são responsáveis integralmente pelo débito, se pode cobrar de apenas um devedor, de uma parte deles ou de todos ao mesmo tempo;

- Na responsabilidade subsidiária, há uma ordem de preferência, isto é, cobra-se primeiro o devedor principal, caso não haja pagamento, pode-se cobrar os demais devedores.

Para Gisele Karina Santana e Tania Lourenço Visentini⁶, o poder público pode ser responsabilizado após verificação de cada caso concreto. Caso haja “participação comissiva ou omissiva do parceiro público”, este poderá ser “responsabilizado pelo efeito gravoso decorrente da conduta”⁷. As autoras abordam a responsabilidade solidária ou subsidiária da administração pública:

- Responsabilidade solidária: o responsável pode ser demandado juntamente com o devedor;

- Responsabilidade subsidiaria: a demanda é posterior a situação de insolvência da entidade inadimplente.

Decisão STF: culpa in vigilando

Uma decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) trouxe uma perspectiva interessante para o tema aqui tratado: a responsabilização da administração pública em razão de culpa in vigilando⁸.

Em outras palavras, como ensinam SANTANA e cia⁹: “A Administração deve exercer sua atividade de monitoramento e fiscalização de forma eficaz, para que não haja por parte do Poder Judiciário, entendimento diverso por omissão da Administração Pública no exercício de suas atribuições”.

O caso envolve o município de Canoas/RS e a entidade GAMP - Grupo de Apoio a Medicina Preventiva e a Saúde Pública. A OSC possuía um termo de fomento com o município de Canoas/RS e ficou inadimplente com o pagamento de uma trabalhadora. Esta última recorreu à Justiça do Trabalho e foi exitosa em sua reclamação: a justiça constatou a inadimplência da entidade e reconheceu ainda que houve irregularidades na formalização do termo de fomento. Com consequencia, houve a condenação da empresa e da prefeitura para ressarcimento da ex-empregada com base na legislação civil e trabalhista.

De acordo com a decisão, caso a parceria entre poder público e a OSC seja formalizada em absoluta conformidade com o regime da Lei nº 13.019/2014 e as partes cumpram efetivamente as regras estabelecidas, tem-se uma normalidade no vínculo MROSC. Estando tudo em regularidade, a inadimplência da OSC com as verbas trabalhistas será suportada exclusivamente pela mesma, pois se afasta qualquer responsabilidade do poder público, seja solidária ou subsidiária. Tudo com base no art. 42, XX da norma.

No caso em análise, o STF constatou irregularidade na formalização da parceria entre a administração pública municipal e a OSC citada. Assim, não se aplica o regime MROSC, incluindo o art. 42, XX da Lei nº 13.019/2014, para estabelecer o ressarcimento da ex empregada.

Nestes casos, o STF entende que prevalece o regime comum do Código Civil, especialmente os arts. 186, 187 e 927:

Art. 186. Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito.
Art. 187. Também comete ato ilícito o titular de um direito que, ao exercê-lo, excede manifestamente os limites impostos pelo seu fim econômico ou social, pela boa-fé ou pelos bons costumes.
Art. 927. Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187 ), causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo.
Parágrafo único. Haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem.

Para o tribunal, o regime MROSC começa na contratação de uma autêntica OSC, seguindo os requisitos legais: “não sendo suficiente para tanto a mera aparência formal, mas sim a constituição e o desempenho efetivos de atividades compatíveis com as finalidades previstas na Lei”.

Ocorre que o Poder Judiciário comprovou que a entidade seria apenas uma pessoa jurídica “contratada para, mediante assinatura de um termo de fomento, praticar, em colaboração com o Município demandado, uma série de fraudes, notadamente na esfera trabalhista, e, com base na invocação do disposto no inc. XX do art. 42 da Lei nº 13.019/14, este último buscar eximir-se de qualquer responsabilidade”. Há relatos de prisões e outras comprovações de desvios e má gestão da entidade e da parceria especificamente.

Uma vez que o termo de fomento foi considerado fraudulento, incide as consequências do inadimplemento previstas na Súmula nº 331, itens IV e V, do TST¹⁰. O Município não demonstrou ter cumprido com os deveres que lhe cabiam na fiscalização do termo de fomento e assim possui a obrigação de responder pelos danos nos termos do art. 186, 187 e 927, de forma subsidiária, nos termos da Súmula nº 331 do TST.

Havendo irregularidades ou omissões que configurem falhas no dever de fiscalizar o adimplemento das obrigações laborais da entidade que lhe presta serviço, a Administração Pública responde subsidiariamente pelos créditos trabalhistas reconhecidos em Juízo, já que se caracteriza a culpa in vigilando.

Em resumo, caso a administração pública não exerça suas funções de monitoramento e avaliação das parcerias, poderá ser responsabilizada pela omissão no exercício da atribuição de “vigilância” que lhe cabe.

Para maiores informações, pareceres, consultas, parcerias e outras articulações, fale com a equipe OSC LEGAL: www.osclegal.org

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Lucas Seara - Advogado e consultor. Empreeendedor Social. Mestre em Desenvolvimento e Gestão Social pela Escola de Administração da Universidade Federal da Bahia (UFBA). CEO do OSC LEGAL Instituto.

Ruan Santos - Acadêmico de Direito (UCSAL) e colaborador do
OSC Legal Instituto.

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[1] Lei nº 13.019, de 31 de julho de 2014 - Estabelece o regime jurídico das parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil, em regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco, mediante a execução de atividades ou de projetos previamente estabelecidos em planos de trabalho inseridos em termos de colaboração, em termos de fomento ou em acordos de cooperação; define diretrizes para a política de fomento, de colaboração e de cooperação com organizações da sociedade civil; e altera as Leis nºs 8.429, de 2 de junho de 1992, e 9.790, de 23 de março de 1999.

[2] A lista das cláusulas essenciais, obrigatórias nos termos de colaboração e de fomento, além dos acordos de cooperação, está no art. 42 da Lei nº 13.019/2014.

[3] ANDRADE, Moises, de; PAIVA, Paulo André Freires; CARVALHO, Paulo Gabriel Vilas Boas de. Regime jurídico das Parcerias entre Administração Pública e organizações da Sociedade Civil - Lei nº 13.019/2014. Os autores chamam atenção para a semelhança entre o art. 42, inciso XX, da Lei nº 13.019/2014 e o art. 71 da Lei nº 8.666/1993, a antiga Lei de Licitações:
Art. 71 O contratado é responsável pelos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais resultantes da execução do contrato.

§ 1º A inadimplência do contratado, com referência aos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais não transfere à Administração Pública a responsabilidade por seu pagamento, nem poderá onerar o objeto do contrato ou restringir a regularização e o uso das obras e edificações, inclusive perante o Registro de Imóveis.

[4] Decreto Federal nº 8.726, de 27 de abril de 2016 - Regulamenta a Lei nº 13.019, de 31 de julho de 2014, para dispor sobre regras e procedimentos do regime jurídico das parcerias celebradas entre a administração pública federal e as organizações da sociedade civil.

[5] Acesso em 16/12/2024, disponível em: https://www.trt18.jus.br/portal/glossario/responsabilidade-solidaria-subsidiaria/

[6] SANTANA, Gisele Karina; VISENTINI, Tania Lourenço. Aplicando a Lei n° 13.019/2014 - Parcerias sociais entre a administração pública e as Organizações da Sociedade Civil - OSC.

[7] As autoras indicam uma série de medidas para evitar problemas com demandas trabalhistas, destacando-se os cuidados com contratos e terceirizações, “impedindo a formação de danos aos empregados” (pp. 372).

[8] Rcl 72448 / RS — Rio Grande do Sul — RECLAMAÇÃO. Relator(a): Min. ANDRÉ MENDONÇA. Julgamento: 11/10/2024. Publicação: 14/10/2024 Disponível em:

https://jurisprudencia.stf.jus.br/pages/search/despacho1579472/false

[9] SANTANA, Jair Eduardo; ARAUJO, Viviane Fernandes de; ARRUDA, Sirley de Oliveira; VALADARES, Maria do Carmo de Campos. Lei das Parcerias — Lei nº 13.019/2014 Comentários e Prática para Implementação.

[10] Disponível em: https://www.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/tst/sumulas/sumula-n-331-do-tst/1431369957